高質量建設熱帶雨林國家公園
文 | 李軍
2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年重要講話中強調，海南要積極開展國家公園體制試點，建設熱帶雨林等國家公園，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然保護地體系。由此海南啟動熱帶雨林國家公園體制試點工作。2021年10月12日，習近平總書記在昆明舉辦的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上發表主旨講話并宣布，中國正式設立海南熱帶雨林、三江源、大熊貓、東北虎豹、武夷山等第一批國家公園。習近平總書記的重要講話和親自宣布是對海南熱帶雨林國家公園體制試點工作的充分肯定，為我省下一步高質量建設熱帶雨林國家公園提供了根本遵循、注入了強勁動力。
尖峰嶺壯美的日出景觀。李天平 攝
(一)首創扁平化的國家公園管理體制和雙重管理的國家公園綜合執法管理機制。一是成立海南熱帶雨林國家公園管理局。在海南省林業局加掛海南熱帶雨林國家公園管理局牌子，作為海南熱帶雨林國家公園管理機構，增設海南熱帶雨林國家公園處、森林防火處2個內設機構。同時在省林業局自然保護地管理處加掛執法監督處牌子、林業改革發展處加掛特許經營和社會參與管理處牌子。二是整合成立二級管理機構。整合國家公園試點區原有19個自然保護地，組建國家公園管理局尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山、鸚哥嶺、五指山、毛瑞等7個分局，作為國家公園二級管理機構，試點區內原有的林業局、保護區管理局(站)、林場等機構同時撤銷。三是獨創國家公園綜合執法派駐雙重管理機制。由國家公園管理局執法監督處，牽頭負責指導、監督、協調國家公園區域內綜合行政執法工作;國家公園區域內其余行政執法職責實行屬地綜合行政執法，由試點區涉及的9個市縣綜合行政執法局承擔，單獨設立國家公園執法大隊，分別派駐到國家公園各分局，由各市縣人民政府授權國家公園各分局指揮，統一負責國家公園區域內的綜合行政執法。國家公園區域內的森林公安繼續承擔涉林執法工作，實行省公安廳和省林業局雙重管理，并經省政府授權，行使國家公園區域內林業行政處罰權。
(二)開創生態移民搬遷集體土地與國有土地置換新模式。在推進國家公園核心保護區生態移民搬遷中，開創了農村集體土地與農墾農場國有土地等價置換的模式，探索出了一條搬得出、留得住、能致富和生態生產生活“三生互促”的路徑。置換后，農場國有土地登記變更為集體土地，集體土地登記變更為國有土地，原土地的使用性質不變。遷出地建設用地復墾為林地等農用地騰出的建設用地指標，可按照建設用地增減掛鉤的原則用于遷入地安置區建設，不再另行辦理農用地轉用審批手續。
(三)海南長臂猿保護研究成效顯著。海南長臂猿是所有長臂猿中最瀕危的種類，僅分布在海南，是熱帶雨林國家公園的旗艦物種。經過努力，保護成效初顯，2020年增加一只嬰猿，2021年又喜添兩只嬰猿，種群數量已從1980年7、8只恢復到5群35只。此外，國家林草局批準設立國家林業和草原局海南長臂猿保護研究中心，“長臂猿保護國家長期科研基地”入選第二批國家林業和草原局長期科研基地名單。去年在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會生態文明論壇第四分論壇上，海南作了《基于自然恢復的生物多樣性保護——海南長臂猿案例》主旨發言，向世界展示生物多樣性保護的“中國智慧、海南方案、霸王嶺模式”，獲國際保護組織和專家高度評價，引發國際國內社會廣泛關注。
海南長臂猿。李文永 攝
(四)創新設立海南國家公園研究院。2020年1月5日，海南國家公園研究院正式成立。海南國家公園研究院，由熱帶雨林國家公園管理局聯合中國林業科學研究院、北京林業大學、海南大學、中國熱帶農業科學院共同組建，是沒有編制、沒有行政級別的公益性事業單位。研究院實行理事會領導下的執行院長負責制，人員管理實行市場化的運作方式，薪酬機制、用人機制、激勵機制和市場化接軌。研究院以項目為導向，柔性引進高層次及特需人才，不求所有，但求所用，吸收了一批國際國內生物多樣性等領域頂尖人才。成立以來，研究院將國家公園和海南長臂猿保護研究作為首要工作，召開7次國際研討會，在國內外產生了積極影響。
(五)探索開展熱帶雨林國家公園生態系統生產總值(GEP)核算工作。制定《海南熱帶雨林國家公園生態系統生產總值(GEP)核算技術方案》，于2021年9月正式發布GEP核算成果。經核算，熱帶雨林國家公園體制試點區2019年度生態系統生產總值為2045.13億元，單位面積GEP為0.46億元每平方公里。其中，物質產品價值為48.50億元，占國家公園GEP總量的2.37%;生態系統調節服務價值為1688.91億元，占82.58%;生態系統文化服務價值為307.72億元，占15.05%。目前，海南熱帶雨林國家公園是10個國家公園體制試點區中唯一開展GEP核算的國家公園。
(六)國家公園制度體系逐步建立。省人大常委會頒布《海南熱帶雨林國家公園條例(試行)》和《海南熱帶雨林國家公園特許經營管理辦法》，將國家公園管理納入法治化軌道。國家公園總體規劃修編完成并上報國家林草局審批。制定實施國家公園社區發展、調查評估、巡護管護等10多項制度、辦法和規范。制定實施《海南熱帶雨林國家公園權力和責任清單》，劃清國家公園管理局和地方政府之間權責。落實離任審計、森林資源管護責任狀和生態損害賠償制度等責任追究制度。
昌江王下鄉先后獲評全國“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、“全國文明村鎮”，圖為王下鄉洪水村。陳元才 攝
(七)建立社區協調兩級管理機制。省級層面成立熱帶雨林國家公園社區協調省級委員會;由7個管理分局，牽頭成立9個區域性社區協調委員會，共同協調解決資源保護和社區發展問題。通過簽訂合作保護協議、設立生態公益崗位等多種方式和合理規劃建設國家公園周邊入口社區、特色小鎮，適度開展自然體驗和游憩活動等多種形式，推動當地和周邊居民共同參與國家公園保護管理和特許經營。昌江王下鄉積極探索“兩山”理論轉化路徑，取得良好效果，先后獲評全國“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、“全國文明村鎮”。編制海南熱帶雨林國家公園《志愿者管理辦法》《社會捐贈制度》等，讓更多人參與到國家公園建設中來。
(八)建立科研監測體系。初步構建起覆蓋國家公園的森林動態監測大樣地+衛星樣地+隨機樣地+公里網格樣地四位一體的熱帶雨林生物多樣性系統。編制國家公園《監測體系建設規范》和《科研監測專項規劃》，啟動以核心保護區電子圍欄為試點的國家公園智慧雨林項目建設。開展國家公園本底調查，初步建立國家公園自然資源基礎數據庫。
(九)創新科普宣教機制。在國家公園周邊學校成立第一批10個自然教育學校，多層次培訓傳播國家公園理念。開通海南熱帶雨林國家公園官網、公眾號等，公開發布熱帶雨林國家公園標識。向全社會征集海南熱帶雨林國家公園標志性內涵和新生兩只嬰猿姓名。
(十)編制實施國家公園保護、生態旅游、交通基礎設施3個專項規劃。有針對性地開展金鐘藤、薇甘菊有害生物防治工作，防治面積分別為2.4萬畝、0.4萬畝。開展國家公園界碑界樁埋設先期工作，明確國家公園邊界范圍。更換各等級道路上原自然保護區、森林公園標識牌。建設五指山智慧管理游客中心，將五指山分局原五指山寨大樓用于智慧管理游客中心展示廳。新建科普宣教棧道和森林步道長度34.3公里。規劃建設環熱帶雨林國家公園旅游公路，該項目已納入《海南省“十四五”綜合交通運輸規劃》。
生活在海南熱帶雨林深處的巨叉深山鍬甲。周反美 攝
在體制試點過程中，我們探索形成了國家公園建設的一些經驗。這些經驗彌足珍貴，在高質量建設熱帶雨林國家公園的新階段，我們必須始終堅持。
一是必須堅持黨的統一領導，切實發揮體制機制優勢。中國共產黨是領導我們事業的核心力量。熱帶雨林國家公園之所以能第一批正式設立，最根本的是因為有黨的堅強領導。沒有習近平總書記的親自關懷，沒有中央的大力支持，沒有集中力量辦大事的體制機制優勢，熱帶雨林國家公園不可能有現在的局面;沒有省委省政府的高度重視高位推動，國家公園體制試點不可能在較短時間內完成各項試點任務。高質量建設國家公園，必須認真踐行習近平生態文明思想，深入貫徹落實習近平總書記關于國家公園建設的重要指示批示精神，全面加強黨的統一領導，牢牢把握國家公園建設正確方向，凝心聚力，不斷開創新局面。
二是必須堅持共建共享，讓國家公園建設成果更多惠及人民群眾。國家公園以國家利益為主導，堅持國家所有、全民共享。建設國家公園，既要為人民群眾提供高質量生態產品，又要確保原住民生產生活只能比原來更好、不能變差，這是我們在工作中始終把握的一項基本原則。比如，開展生態移民搬遷，我們把維護村民利益放在第一位，把安置點設在縣城附近、交通便利的地方，還把質量更好的農墾國有林場膠林置換出來分給農民。如果我們在國家公園建設中，沒有維護好群眾切身利益，那就得不到群眾的擁護支持，肯定會舉步維艱、寸步難行。高質量建設國家公園，必須始終踐行以人民為中心的發展思想，堅持共建共享，推動綠水青山轉化為金山銀山，讓國家公園建設成果更多惠及百姓。
五指山市南圣鎮新春村生態扶貧移民搬遷村新貌。圖/五指山市委宣傳部
三是必須堅持開拓創新，努力破解難點堵點問題。熱帶雨林國家公園能夠在試點起步最晚的情況下，通過國家評估驗收，成功躋身第一批正式設立國家公園行列，這與大膽創新是分不開的。我們的不少創新經驗都得到中央和國家林草局的認可。比如，創新建立扁平化的國家公園管理體制機制。創新設立海南國家公園研究院，聘請世界自然保護聯盟理事會前主席章新勝同志擔任研究院理事會理事長，把國家公園建設推進到國際軌道上，在對外傳遞海南好聲音、保護海南長臂猿等方面發揮了重要作用。高質量建設國家公園，我們必須牢固樹立創新思維，敢于創新，善于創新，不斷創新理念思路、體制機制和方法路徑，破解國家公園建設過程中的難點堵點問題。
四是必須堅持調動各方積極性，凝聚建設國家公園的強大合力。善于把黨的引領作用與人民群眾的自發創造結合起來，形成自上而下與自下而上的合力，是我們黨取得成功的重要經驗之一。國家公園建設涉及多個領域、多個部門、多個市縣，是一項長期、艱巨的任務，需要調動方方面面的積極性。在試點過程中，我們與國家林草局建立了國家公園建設工作推進領導小組、局省聯席會議機制，加強頂層設計，共同推進重大事項;各相關單位立足自身職能，為國家公園建設獻計出力;國家公園各分局和各相關市縣共同商量解決建設過程中遇到的難題，引導和發動村民積極參與國家公園建設和生態保護工作?？梢哉f，熱帶雨林國家公園建設，匯聚了方方面面、上上下下的力量。高質量建設國家公園，必須更加自覺地推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合，激發自上而下與自下而上兩種動力，凝聚起建設國家公園的強大合力。
五是必須堅持保護第一，不斷提升國家公園自然生態系統的質量和穩定性。國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護。我省堅持實行最嚴格的保護，在財力十分有限的情況下，切實加強投入保障，2019至2021年省級財政累計安排13.65億元，投入生態移民搬遷、公園基礎設施建設、生態修復等項目中;并計劃投入20多億元專項資金用于處置小水電站和人工林退出。保護力度的加大，不僅使熱帶雨林生態系統的質量和穩定性進一步提升，也使整個海南的生態環境進一步改善。高質量建設國家公園，必須始終堅持生態保護第一的原則，對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理，實現人與自然和諧共生。
俯瞰海南熱帶雨林國家公園五指山片區，一片郁郁蔥蔥。李天平 攝
海南熱帶雨林國家公園約占海南島陸域面積的1/7，占全國國土面積的比例不足0.046%，但在生物種類方面，卻擁有全國約20%的兩棲類、33%的爬行類、38.6%的鳥類和20%的獸類，是全球重要的種質資源基因庫，是我國熱帶生物多樣性保護的重要地區，也是全球34個生物多樣性保護熱點地區之一，具有生態、文化、經濟、社會、審美、政治等六大價值。建設好熱帶雨林國家公園是一件功在當代、利在千秋的大事。
正式設立海南熱帶雨林等第一批國家公園是我國生態文明史上的里程碑，也是全球生態環境治理的大事件，特別是對海南來講，掀開了海南生態文明建設的新篇章。但正式設立只是一個階段性成果，還有大量工作要做。要清醒地認識到，設立國家公園不是在以前自然保護區、森林公園的基礎上，掛一塊新的牌子，換一身新的制服，而是涉及觀念理念、管理體制、立法執法、職能轉變等一系列體制機制的創新。雖然我們已經取得了一些創新性成果，但還有很多地方需要進一步完善，還有許多領域需要進一步探索。
2022年1月6日，省委書記沈曉明在熱帶雨林國家公園五指山分局調研時對海南下一步高質量建設熱帶雨林國家公園提出了明確要求。他強調，要正確處理保護與發展的關系，加大生態保護力度，深挖熱帶雨林價值，高標準高質量建設國家公園，更好實現“綠水青山就是金山銀山”的發展目標。我們要深入貫徹習近平總書記關于國家公園建設的重要論述精神，認真落實省委省政府關于熱帶雨林國家公園建設的部署要求，以正式設立國家公園為新起點、新動力，保持體制試點期間的干勁和熱情，著力在國家公園管理體制、生物多樣性保護、特許經營和生態產品價值轉化、森林碳匯利用、加強國際交流合作等方面積極探索、大膽創新，努力打造更多具有海南特點的國家公園“創新范式”，為建設國家生態文明試驗區(海南)以及全國國家公園建設作出新的貢獻。
海南熱帶雨林國家公園內的俄賢嶺風光。圖/陳元才
(作者系省委副書記、海南熱帶雨林國家公園建設工作推進領導小組組長)
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